中国天然橡胶产业是顺应党和国家的战略需要，特别是国防工业发展需要形成的产业;是利用“集中力量办大事”制度优势，从无到有、从小到大、艰苦奋斗创建的原始创新产业;是中国农业史上一次大规模成功种植特种林业的典范。经历70多年创业改革和创新发展，中国天然橡胶2021年种植面积达1683.4万亩，成为世界第四大产胶国，年产干胶从新中国成立初期的200吨提高至84.9万吨。
当前天然橡胶产业存在的问题
近年来，中国天然橡胶产业发展面临八大难题：一是价格长期低迷，市场价格难以提振，标准胶单价每吨在1.2万元上下波动，产业比较效益偏低，亩均产值较低。二是供求不对称，中国天然橡胶需求量大，2021年我国天然橡胶进口量为499.22万吨，自给率14.27%，国内产能供给支撑力度小。三是天然橡胶资产专用性强，胶树是长期多年生热带树木，非生产期约7至8年，一旦砍树毁林，恢复期需要7年以上。由此，低收益下如何保护持续种植成了特殊问题。创业时期，国家将天然橡胶定位为国家战略物资，其生产经营受到国家保护。植胶企业的市场化改革以经济效益为中心，这与战略安全目标产生矛盾，即从经济效益角度应该调整土地资源，种植亩均产值高的热带经济作物，但是，从国家需要角度，划定的天然橡胶生产保护区面积需要保护。四是橡胶生产作业劳动强度大、报酬低，胶工流失和老龄化严重，未来劳动力缺口大，谁来割胶、如何组织割胶是产业发展面临的一个现实问题。五是胶园管理和肥料农药等全要素投入持续减少，产能下降，特别是民营胶园投入调整更大。六是产能难以大幅度提高，尽管我国橡胶生产技术持续进步，但总产量上难以打破“供求不对称与支撑力小”局面。七是热带北缘的自然气候条件不具备比较优势，自然条件约束明显，特别是寒害等自然灾害，中国天然橡胶生产约需3至4个月的停割期，在劳动生产率、土地产出率、投入产出率等主要指标上与东南亚橡胶主产国的差距较大。八是植胶企业构建“天然橡胶全产业链”实力不足，导致植胶生产企业与下游加工、制造企业在成本与利益分享上难以构成全产业链生产经营模式，利益传动难以“同链同利”。
天然橡胶产业政策分析
天然橡胶，尤其是高性能特种胶在国防安全、航空航天、轨道交通、海洋装备等方面的使用是不可替代的。新中国成立以来，国家对天然橡胶产业发展从战略物资角度给予高度重视，制定实施了一些特殊支持政策，促进产业发展和供给安全。
20世纪50年代至改革开放前，天然橡胶主要由华南农垦执行统一规划、生产、经营，国家给予了大力度的政策支持。首先，实施关税保护政策，保护国内天然橡胶产业发展。其次，赋予农垦企业更多的治理和管理权限，履行“边创新、边生产、边转业就业、边卫戍、边科教、边扶贫、边示范”的创新创业职能。第三，以真金白银投资保障产业发展。国家每年调入大量资金用于支持产业发展，如从事橡胶种植的工人被认定为城市户口，执行岗位工资制、公费医疗、退休制等社会保障体系，稳定产业工人队伍和基层管理干部队伍。第四，为产业创办华南热带作物研究院和华南热带作物学院，持续加大农垦的科技、教育投入，承担社会建设任务，最终实现了中国在北纬18°以北大规模垦殖橡胶树的创举，打破了西方专家的北纬15度以北不适合种植橡胶，北纬17度以北被称作“植胶禁区”的论断。
改革开放后，以控制成本、提高经济效益为中心，政策侧重于农垦市场化、企业化和现代企业制度改革。因此，海南农垦总局率先提出了橡胶产业结构调整升级，发展热带高效农业，实现农垦企业的二次创业。尝试推行“股份合作制”，参照农村经济体制改革推进“大农场中创建家庭农场”和“生产队联产承包责任制”等改革。1992年起探索农垦现代企业制度改革或公司制改革，推进企业办社会的职能分离，农垦实现“企业化转型”的集团化改革，推进优质资产融合的“上市公司”改革。同期，农垦科教、卫生事业等划归地方政府管理。1994年，我国天然橡胶市场开放，迅速与国际市场接轨，价格在短时间内比执行多年的国家定价翻倍上涨，我国天然橡胶产业正式走向国际市场并取得了初步成果。
进入新世纪后，伴随国内外发展环境变化，中国天然橡胶产业政策逐渐呈现从强制性的计划安排到规制引导、从政出多门到集中管理、从保护性税收政策向综合扶持政策等方向演变特点。产业组织上，2005年海胶集团成立，标志着我国天然橡胶产业组织政策正式步入了现代化新轨道。2007年，中国天然橡胶协会正式成立，成为全国天然橡胶产业生产、科研、推广的企业、事业单位交流发展的行业平台。农垦实现市场化的企业化改革，产业发展主要依靠市场调节;在产业发展比较困难时期，通过国家政策干预，对天然橡胶产业供需平衡实施有效调节。
天然橡胶低效益问题客观存在。天然橡胶产业同样需要“以工补农、城市支持农村”政策。《“十四五”天然橡胶生产能力建设规划》提出，着力提高我国天然橡胶综合生产能力，确保战略资源安全。现阶段，中国天然橡胶产业支持政策主要有：国家天然橡胶生产能力(基地)建设项目、林业补贴、良种良法补助、橡胶树综合灾害保险保费补贴、价格(收入)保险、“保险期货”政策、农机购置补贴、战略资源储备补贴等。政策着力点主要体现在保障天然橡胶安全有效供给、稳定植胶主体生产积极性等方面。一些主产市县自主开展政策创新，如白沙将覆盖农户最多的橡胶产业作为重点发展扶持的农业产业，将民营橡胶产量统一纳入“保险期货”保险，并全面实施价格保险，鼓励引导2.4万户胶农参与投保。同时，白沙橡胶打造数字化生产销售管理服务平台，构建“政、产、销、用”一体化体系，产业管理和服务效能显著提高。
加快完善天然橡胶产业扶持政策的建议
一是思想认识到位，支持发展中国天然橡胶产业。产业发展要以经济效益为中心，还要继续扛起国防战略需要的政治与社会效益职责。考核政策要执行多目标考核，政策要全方位支持，天然橡胶产业同样需要“以工补农、城市支持农村”等更多的特殊政策。统计数据预测，2022年全球天然橡胶估计产量1434.3万吨，估计需求量1480.5万吨，处于紧平衡状态;我国需求量估计593.1万吨，国内产胶量估计为86.7万吨，缺口较大。中国天然橡胶产业稳定发展，对保障国防战略物资需要和特种工业发展、促进其他橡胶工业发展、抑制国际胶价大幅波动具有重要功能。所以，从国家需要层面，要加快完善天然橡胶产业扶持政策，支持产业稳定发展。
二是分类分层次设计产业扶持政策。把天然橡胶划分为战略物资、农产品两类，实施差异化制订政策：其一，明确国内生产自给的战略底线，提高国内战略保障和产能保供，政策扶持力度要加大，不仅要在价格上支持，更要给战略企业更多的非经济性政策支持。其二，对民营的橡胶产业或需要市场调节供求的橡胶农产品，则应制订侧重于通过市场机制协调的政策，提升生产效率和经济效益。其三，融入国际天然橡胶市场，对国际进口胶或主要产胶国，尝试推进构建天然橡胶“跨国空间产业链”，鼓励农垦或其他业主参与国际投资，推进中国天然橡胶内外融合发展。
三是加快实施各类生产补贴政策。充分利用好现有各类农业政策。实施好良种良法补助政策，加大高产优质种苗推广普及。逐步加快老残低产低质胶园改造。建设标准化胶园，扩面提标。划定特种胶园，支持建设核心胶园，保障航空航天、国防、新材料用胶需要。继续实施价格(收入)保险，优化天然橡胶政策性保险机制，积极争取调整为中央财政固定险种，重视稳定增强植胶主体信心和收益。加快推进建设天然橡胶生产保护区，开展天然橡胶生产保护区精准支持政策研究。将天然橡胶纳入现有的耕地地力保护普惠保护补贴，引导胶农加强生态资源保护，主动保护与改善地力，促进天然橡胶产业可持续发展。
四是用足用好自贸港优势政策，促进橡胶产业全产业链发展。借助rcep与海南自贸港政策叠加优势，研究出台橡胶生产企业进口优惠政策措施，拓展种植、加工、仓储、贸易等环节合作机会。充分利用海南自贸港优惠政策，加快推进海南橡胶全产业链建设，建设天然橡胶产业强镇、产业集群等农工商一体化的新橡胶园区。发挥海南全球动植物资源引进中转基地的优势，建立天然橡胶优质种苗中心，培育优良品种，提高优质种苗覆盖率。创建天然橡胶生物与工程中心，作为创新链整合平台，提升产业的科技支撑水平。把海南打造为天然橡胶定价中心、价格指数发布中心、现货交易中心和期货金融中心。
五是加快提升农垦植胶企业国际竞争力。农垦前身是军垦，其职能决定了过去的农垦不是一个纯“产权”主导下的企业。建议在市场化改革过程中，合理区分农垦植胶企业的保供职能和市场职能，实施不同管理考核方式，制订不同激励机制。在生产种植上，实现非生产期政策全覆盖、地力补贴覆盖于开割胶园领域，减轻植胶主体压力。加强国内三大农垦植胶企业的联合联营，避免内耗竞争，以数字化、互联网、大数据等技术为支撑构建信息、资源等共享的天然橡胶生产、加工、交易信息化平台。
六是制订培育植胶企业建造天然橡胶全产业链的新政策。坚持“夯实产业链前端、做强产业链中端、培育壮大产业链后端”的思路，加强初加工生产能力建设，拓展产品用途，加快高端橡胶生产研发，推动精深制品加工制造。创新金融支持政策，探索成立橡胶产业基金，支持和鼓励植胶龙头企业向下游延伸。探索全产业链“同心同利”的利益分配机制，产业链运转本质是利益传导，利益难以传导是产业链不能运转的根本诱因，市场化改革下产业链运转不畅主要是由各链节利益不协调导致。构建天然橡胶全产业链，需要加强政府主导，推动产供销纵向一体化，实现整体利益大于局部利益。省级和市县政府要积极为相应政策实施配套项目和工作经费，避免因资金不到位，导致政策不能落实好。
七是面向未来积极探索天然橡胶产业政策新思路。农业设施园区化、融合化、绿色化发展，为今后我国天然橡胶产业发展指引了方向。面向生态产业化和产业生态化，探索天然橡胶碳汇交易、公益林生态林补偿机制。推进环境友好型、资源节约型生态胶园建设，制定胶园生态多样性新规划。推动有条件地区胶园立体开发，推进天然橡胶初加工企业环保升级改造等。支持主产市县探索天然橡胶产业发展新思路。
八是新时期，大胆制订出台一些试点新政策。扩大海南农垦的土地资源规划权，盘活资源资产，提升农垦发展潜力和夯实经济实力;鼓励农垦实行生产经营自主权，适应市场变化;鼓励农垦集中力量、组织力量接续创新创业，发展新产业，如联合创建海上渔垦，陆海联动;加大鼓励农垦向数业方向转型升级，面向产业数字化，争取支持率先试点，开展天胶产业数业化与胶园数字化改造研究;继续发挥农垦组织化优势，积极探索中国式农业现代化道路。
文 | 傅国华 张德生 李春
（作者单位：海南大学管理学院，天然橡胶产业技术体系产业经济岗位团队）
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